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参见《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（法释【2013】28号）第3条。

另一方面，按照单一制国家的权力层级授权规律，管辖逻辑是区划逻辑的必然结果，任何行政区划都会受到相应的管辖，从而形成层级式的逐级管辖关系，不受管辖的行政区划是有违主权统一原理的。县辖市的成立不能拘泥于行政资源等级制的传统套路，即仍视其为乡镇行政级别意义上的地方政权来配置各种资源，否则不但不能克服资源分配上的等级化障碍，反而会导致行政区划体系的凌乱。

部分镇的城市化水平较高，此时其与城市无异，与之相应，必然有另一部分镇更加具有乡村的风格。在我国民主政治的未来发展中，除提升人大代表直接选举的层级外，由选民直接选举特定职位应当具有更为深远的积极意义，这在县辖市完全具备实现的客观条件。[16] 孙学玉、伍开昌：《当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例》，载《中国行政管理》2004年第3期。对城市‘论资排辈，对政府交往强调级别对等，严重背离了城市发展的基本规律。尽管县辖市并非镇的唯一发展道路，并且必然将有相当数量的镇依然维持现状，但县辖市是一个值得考虑的改革方向。

县辖市作为小微城市，其公共生活带有熟人社会的元素，同时也具有发展民主自治的适宜环境。[31] 谢涤湘、范建红、常江：《经济发达地区特大镇行政区划体制改革》，载《规划师》2016年第10期。因此，对严重情节的评价还需进一步予以类型化和明确化。

我国学界现有的研究基本都没有考虑这个问题，这一问题棘手之处在于：如果行为人草率地认为散布的是真实事实，一律按照事实错误阻却构成要件故意处理，会导致行为人在散布各类事实的时候根本不去深究真伪，却能将错误阻却理论作为保护伞得以出罪。他人必须是具体的、特定的人或单位，不包括某类行业、产品。[8] 从应然层面来看，散布才是本罪唯一的构成要件行为，主要理由有两点。此点和日本刑法中毁损名誉罪有着显著区别，日本刑法基于保护私生活秘密的立场，不问事实有无，一般均认为构成毁损名誉罪。

[46]即便主张某些现行规定属于客观处罚条件，也应当有所限定，而严重情节的规定在我国刑法分则中随处可见，一旦其在本罪中被认定为客观处罚条件，牵一发而动全身，会导致客观处罚条件适用上的泛滥。持这种观点的论者，最主要的理由是行为人对作为结果的重大损失不一定是故意。

因此，通过财产损害程度这一指标可以直接反映对本罪法益的侵害程度，这也是本罪规定造成重大损失的法理所在。[20]参见浙江省温州市鹿城区人民法院（2014）温鹿刑初字第1号刑事判决书。[12]例如保险诈骗罪中，只有行为人向保险公司索赔之时，才能认为具有现实地侵害保险活动秩序与保险公司财产的危险性，而分则条文所表述的虚构保险标的、造成保险事故等只能算作保险诈骗罪的预备行为。这也意味着只有具备分则中的明知，才能产生总则中的明知。

少数论者意识到此问题，强调捏造不是本罪的实行行为，散布才是实行行为。[32]笔者亦不认可此种做法，既然认可本罪的保护法益是规范的商誉，就没有必要再补充市场秩序法益，因为商誉本身就是市场秩序中重要一环，如果明确了保护规范的商誉，即意味着是保护相应的市场秩序受新公共行政理念影响，行政机关将部分行政任务交由私主体履行，私主体开始承担大量行政任务，行使部分公权力，履行部分公共行政职能。然而，关于如何来认定监察对象及其具体识别标准这一基本问题还并未引起学界的关注与重视，与之相关的专门的研究也基本是一片空白。

[35]参见郭文涛：《监察委员会监察人大代表的理解与论证》，《西南政法大学学报》2018年第4期。参见姜明安：《论公法与政治文明》，《法商研究》2003年第3期。

浙江省监察对象的人数增加了31.8万人，达到了70.1万人。（一）公权 公权是识别国家监察对象最为重要的要素标准。

笔者于本文中已经提及现代意义上的公权力主要包括国家公权力、社会公权力和国际公权力三种。特定岗位如对国有资产负有管理、监督责任的会计、出纳等工作人员。首先，作为宪法和国家机关组织法意义上的国家机关中的公务员，由于其分别行使着国家的立法权、行政权、审判权、检察权和监察权，因此这些机关中的公职人员就应当是国家监察的对象，这是由其拥有并行使的国家公权力属性及其公职人员身份所决定的。现代组织机构有其不同的形式，具体体现为国家、社团和国际组织等，因而公权力也就主要表现为国家公权力、社会公权力和国际公权力等三种形式，国家公权力虽然是最主要、最基本的公权力，但并非是唯一的公权力。[4]韩大元教授从宪法视角指出，监察对象的判断应以是否行使公权力为标准，并认为任何监察范围应有限度，公权力主要指政府权力，公权力限制通常指行政权的限制。我国《刑法》第九十三条所规定的国家工作人员就是国家机关中从事公务的人员，此外还包括以国家工作人员论的在国有、企事业单位、人民团体中从事公务的人员和这些单位组织委派到非国有公司、企事业等单位组织中从事公务的人员，以及其他依法从事公务的人员。

换言之，只有当人大代表利用代表身份作出法律禁止的行为时，人大代表才成为监察对象。[13]对此，有学者就指出，这种传统意义上的公权力是人类共同体成员赋予共同体组织对内对外做出代表其成员意志和利益的行为的能力和力量。

[1]参见马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期。[31]参见宋世明：《从公共行政迈向公共管理——当代西方行政改革的基本发展趋势》，《国家行政学院学报》2018年第1期。

[38]笔者亦认为，人大代表以参加行使国家权力为基本形式，同时，参加行使国家权力与行使国家权力是有区别的，因此，对于人大代表是否属于国家监察对象这一问题的讨论，不能形成监察机关监督人大代表执行代表职务、表达民意的认识误区。从国家监察立法对各级监察委员会职责权能的定位与规定来看，国家监察机关是依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作的专责机关。

[11]一般而言，一个人只要具备这两大要素中的一个，就可以认定为国家监察的对象。第二，由于《监察法》上的公职人员比《刑法》上国家工作人员的范围更宽泛，监察事项不仅包括职务犯罪，还包括职务违法以及与职业、身份相关的道德操守等，一些公职人员可能会成为国家监察对象，但未必会构成我国《刑法》上的贪污贿赂犯罪和徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪。这是公权、公职、公务、公财组合所形成的综合实质性识别标准。[17]面对这些具体识别国家监察对象的现实难题，就有必要重新梳理《监察法》上之公权力内涵。

对土地征用补偿费用的管理。当然，这里以公共财产论的私人财产原本不属于公共财产，但国家对这些私人财产负有一定的义务，因此以公共财产论。

[23]参见谭宗泽、杨靖文：《面向行政的行政法及其展开》，《南京社会科学》2017年第1期。我国《公务员法》第二条所确定的识别公务员的两个重要标准是依法履行公职和纳入国家行政编制，这里的公职与国家编制就是公共岗位的表征。

其中，被调查人所涵盖的范围还可能延伸到一些涉案、涉财的人员，甚至延伸到一些负有强制措施配合义务的人员。二是依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能，包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员。

同样，由于公办的教育、科研、文化、医疗卫生等行政事业性单位也承担着一定的公共职能，本质上属于公共行政范畴，是国家公权力的延伸。有学者认为，《监察法》第十五条所规定的人大机关的工作人员应作广义理解，人大代表应包括在人大机关的工作人员之中，无论其具有何种身份，在其任职期间，监察机关可对其实施的与代表职务相关的行为进行监察，且按照《监察法》第三条和第十五条的规定，人大代表属于行使公权力的公职人员，监察机关能够对其进行监察，但应严格遵守法定程序进行。可以说，国家行政从公共行政迈向公共管理，再发展到提供公共服务，由政府管理转向政府治理，由秩序行政转向服务行政，已成为一种趋势，是依法行政与效能行政以及科学合理行政的有机统一，也是自20世纪70年代以来发达国家为推动国家转型所进行的且业已取得了较大成效的行政改革实践。有学者指出，随着全球公共问题凸显，关注与讨论建立世界政府变得热切，新时代构建人类命运共同体理念已经超越了步入困境的西方传统世界政府理念，[25]所形成的则是一种世界性的大政府理念，其精神的内核与实质就在于为作为主体的人提供服务与保障，以实现全球协同治理的善治与善政。

三、监察对象识别标准之公权力与公职人员关系的分析 要具体判定一个人是否属于国家监察的对象，依据《监察法》第三条的规定，主要就要看其是否符合两个条件：第一，其是否行使公权力，第二，其是否具有公职人员的身份。因此，只要符合公职所具有的权能和权责这两个要素标准，就应认定为监察法意义上的公共岗位，在这些岗位上的人员或者说具备公共岗位身份而具体行使岗位职权负有岗位职责的人就应属于国家监察的对象。

中基层管理人员包括部门经理、副经理、总监、副总监等负责人。该条款采用列举式规定并不周延，不能穷尽所有依法行使公权力履行公职的人员，而国家监察全覆盖已经超越了对传统公权力的理解，是包括公权、公职、公务、公财等实质要件为要素组合所构成的一种新型公权力。

[34]参见前注[31]，宋世明文。当然，在这些论述中也会涉及监察对象及其判断标准的问题，如有学者在对国家监察机关的设立与运行制度进行研究的过程中，提出确定国家监察对象要坚持监察全覆盖、协调党内监督与国家监督、对组织和个人监察并重等三大原则与以公务员身份、公务、财政供养三个要素为标准等。